1. La presentazione del Governo alle Camere
1) il PdR nomina il PdC e i Ministri, i quali giurano nelle mani del PdR
2) il Governo entra in carica, non a pieni poteri
3) il Governo deve presentarsi entro 10 giorni dalla sua formazione (art.94) dinanzi alle Camere richiedendo il voto di fiducia à per acquisire i pieni poteri
4) la fiducia deve essere votata separatamente dalle 2 Camere, con l’approvazione a maggioranza dei presenti (semplice) di una mozione motivata di fiducia, votata per appello nominale
5) se accordata à il Governo assume i pieni poteri; se non accordata à il Governo deve rassegnare immediatamente le dimissioni e si apre formalmente la crisi di Governo
L’INVESTITURA PARLAMENTARE DEL GOVERNO
Il Governo di nuova nomina, si presenta davanti alla Camera diversa da quella del precedente Governo (per dare alternanza nella scelta delle Assemblee).
La fiducia:
- il PdC illustra all’assemblea la dichiarazione programmatica del Governo
- il voto di fiducia viene espresso da ciascuna assemblea tramite la mozione di fiducia (se vi sono più mozioni, il PdC sceglie sulla base di quale votare)
- il voto viene espresso con appello nominale, dove si dichiara semplicemente si o no
2. Il voto contrario su una proposta del Governo
Art.94 – il voto contrario di una o d’entrambe le Camere su una proposta del Governo non comporta obbligo di dimissioni.
Il Governo, se vuole, può comunque rassegnare le dimissioni à si dà luogo a crisi formalmente extraparlamentari, ma pur sempre causate da comportamenti delle forze politiche assunti all’interno delle Camere.
3. La sfiducia al Governo
La fiducia può essere in ogni momento della legislatura separatamente revocata da ciascuna Camera attraverso l’approvazione di una mozione di sfiducia, la quale deve essere votata per appello nominale ed approvata dalla maggioranza dei presenti (maggioranza semplice).
Art.94 – la mozione deve essere sottoscritta da almeno 1/10 dei componenti di ogni Camera.
La mozione non può essere discussa prima di 3 giorni dalla sua presentazione à per evitare colpi di mano dell’opposizione che potrebbe approfittare di un “momento” di assenteismo.
A differenza del semplice voto di dissenso, la mozione di sfiducia obbliga il PdC, a nome del Governo, a presentare al PdR le dimissioni.
Ad eccezione del I e del II Governo Prodi, non è mai accaduto che un Governo si sia dimesso a causa di una esplicita revoca della fiducia; le crisi sono sempre state extraparlamentari.
PARLAMENTARIZZAZIONE DELLA CRISI
Il PdR può respingere le dimissioni ed invitare il PdC (ed il Governo) a verificare in Parlamento la sussistenza di condizioni politiche per perseguire l’attività, o perlomeno per approfondire le ragioni della crisi.
In tal caso il PdC resta del tutto libero di disattendere l’invito presidenziale, confermando le dimissioni.
LA SFIDUCIA NEI CONFRONTI DEI MINISTRI
Sia alla Camera, sia in Senato, è ammessa la presentazione di una mozione di sfiducia individuale nei confronti di un singolo Ministro.
Di solito il Governo copre l’azione del singolo Ministro ponendo la questione di fiducia.
Solo una volta non è successo, con Mancuso, nel Governo tecnico di Dini à Mancuso ha elevato conflitto di attribuzione alla Corte costituzionale, ma è stato respinto.
Le regole sono le stesse dell’art.94 per la mozione di sfiducia al Governo.
4. La questione di fiducia
Spesso il Governo, in vista di deliberazioni giudicate fondamentali per il proprio indirizzo, pone la questione di fiducia, a titolo preventivo di votazioni negative à dichiara che il voto sull’oggetto in esame delle Assemblee, se non conforme agli intendimenti del Governo, sarà inteso come voto di sfiducia, e provocherà le dimissioni dell’Esecutivo.
È uno strumento per provocare una verifica della permanenza del vincolo fiduciario che lo lega alla maggioranza parlamentare, e per ottenere con più facilità l’approvazione dei suoi programmi.
Spetta al PdC, sia pure con l’assenso del CdM, porre, direttamente o a mezzo di un Ministro espressamente delegato, davanti al plenum – e non alle Commissioni parlamentari – la questione di fiducia.
Non si può porre la questione di fiducia sulle proposte di modificazione del regolamento e sulle condizioni e funzionamento del Senato.
Lo stesso vale per la Camera dei Deputati.
In entrambi i rami del Parlamento, la votazione deve essere effettuata per appello nominale (come tutte le votazioni fiduciarie previste dall’art.94) à inoltre, questo tipo di voto non permette la presentazione di emendamenti; ciò è strumentale al Governo per difendersi dall’ostruzionismo parlamentare dell’opposizione, attuato a suon di emendamenti.
Se viene negata la questione di fiducia (nonostante nessuna norma lo stabilisca), il PdC dovrebbe rassegnare immediatamente le dimissioni del Governo, in quanto l’esito è più “importante” di un semplice dissenso.
LA RICHIESTA DEL PREMIER DI VERIFICA FIDUCIARIA
Talvolta la fiducia può essere richiesta dal PdC per tentare di ricompattare eventuali fratture all’interno della maggioranza, e rilanciare l’azione di Governo.
5. Il processo di bilancio
- Art.23 – Spettano al Parlamento le decisioni fondamentali, di carattere legislativo, circa il prelievo tributario à nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge à “no taxation without representation”.
- Il Parlamento approva ogni anno il bilancio dello Stato, con apposita legge di iniziativa del Governo.
- Al Governo, attraverso l’amministrazione, fanno capo la predisposizione e proposta del bilancio à art.81 Il bilancio è annuale, è predisposto e presentato dal Governo ed è approvato dal Parlamento con legge.
STRUTTURA DEL BILANCIO PREVENTIVO DELLO STATO
Le previsioni di spesa sono un limite giuridico agli impegni di spesa (le obbligazioni) che le amministrazioni possono assumere nell’anno, onde eventuali maggiori spese rispetto ai singoli stanziamenti presenti nel bilancio debbono essere autorizzate con legge di variazione del bilancio medesimo.
L’unità elementare nello stato di previsione della spesa, che ne identifica l’oggetto e su cui verte l’approvazione parlamentare, è rappresentata dal capitolo di spesa à raggruppati secondo criteri di analisi funzionale (scopo), economica (natura).
Il bilancio dello Stato viene redatto solo in termini finanziari (Stato Patrimoniale). Il conto economico è previsto solo per le Regioni e gli enti locali.
Le entrate e le spese sono iscritte in termini di competenza à accertamenti e impegni ed in termini di cassa à incassi e pagamenti.
Il bilancio di competenza può chiudersi in avanzo, disavanzo o pareggio; il bilancio di cassa deve chiudersi in avanzo o in pareggio à per nuove spese lo Stato dovrà procurarsi i mezzi sul mercato finanziario à aumento debito pubblico.
IL RENDICONTO CONSUNTIVO
Va approvato ogni anno con legge – art.81. In esso sono rappresentate le entrate e le uscite accertate ed impegnate, in relazione ai rispettivi incassi e pagamenti rilevati, nonché il risultato finanziario dell’esercizio.
Prima dell’approvazione deve essere sottoposto a controllo da parte della Corte dei Conti, organo cui l’art.100 attribuisce funzioni di controllo successivo sulla gestione del bilancio dello Stato.
Con la legge di approvazione del rendiconto sono concesse le eventuali sanatorie per le eccedenze di spesa che si fossero verificate rispetto alle autorizzazioni del relativo bilancio.
Le leggi di approvazione dei bilanci e dei rendiconti sono soggette alla procedura ordinaria di approvazione in ciascuna Camera (art.72) e non sono sottoponibili a referendum abrogativo (art.75). In quanto strumenti di indirizzo e di controllo parlamentare sull’esecutivo, le leggi di bilancio non possono mai essere sostituite da leggi delegate o da decreti – legge.
6. La legge finanziaria
Art.81 – con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese. In questo modo i nuovi tributi sono “sganciati” dal bilancio e si fatica a vedere il loro effetto sullo stesso à ecco che, dal 1978 si utilizza la legge finanziaria come collegamento logico tra bilancio ed azioni volte ad innovare lo stesso.
PROCEDURA
- Entro il mese di giugno dell’anno precedente, bisogna presentare il DPEF (Documento di Programmazione Economico Finanziaria), in cui sono esposti, in base alle stime sull’andamento dei fattori economici gli obiettivi della politica finanziaria del Governo e gli interventi ritenuti necessari per il loro conseguimento à esso è approvato dalle Camere con atti non legislativi di indirizzo.
- Entro il mese di settembre il Governo presenta al Parlamento, insieme al ddl di approvazione del bilancio, alla relazione previsionale e programmatica e al bilancio pluriennale programmatico, il disegno di legge finanziaria per l’anno successivo.
La legge finanziaria, in quanto distinta da quella di bilancio, non è vincolata dal divieto costituzionale di stabilire nuovi tributi e nuove spese. - La discussione della finanziaria ha luogo, in ciascuna Camera, in una sessione apposita riservata a quest’argomento (sessione di bilancio), e si conclude entro la fine dell’esercizio precedente, salvo ricorso all’esercizio provvisorio.
Alla fine di ogni anno viene pubblicata la legge finanziaria relativa all’anno successivo, e contestualmente la legge di bilancio, approvata dalle Camere a seguito e in conformità al contenuto della finanziaria.
Per l’approvazione della finanziaria viene spesso posta la questione di fiducia, e vengono aggiunti tantissimi emendamenti riguardanti questioni anche estranee alla legge di bilancio. In tale modo il Governo pone un voto unico su diverse questioni, e indebolisce ulteriormente il ruolo decisionale del Parlamento.
7. Le leggi di spesa e la copertura finanziaria
La legge annuale di bilancio non costituisce da sola fondamento sufficiente perché l’amministrazione possa riscuotere le entrate e disporre le spese: occorre che le une e le altre trovino fondamento e disciplina anche nella legislazione “sostanziale” che regola il prelievo tributario e l’attività amministrativa comportante spesa à a queste altre leggi si riferisce l’art.81 – ove si dia luogo a nuove o maggiori spese rispetto a quelle derivanti dall’esecuzione della legislazione preesistente, essi debbono indicare i mezzi per farvi fronte.
La disposizione richiede che lo stesso attore politico che delibera una nuova o maggiore spesa si faccia esplicitamente carico del suo finanziamento à chi spende deve trovare i soldi che spende.
à obbligo costituzionale di copertura finanziaria, si impone sia quando la nuova o maggiore spesa va a gravare sul bilancio in corso alterandone l’equilibrio, sia quando essa grava sui bilanci futuri, il cui equilibrio rischia di esserne compromesso a sua volta se non si indicano entrate o minori spese destinate a prodursi negli stessi esercizi.
I MEZZI DI COPERTURA:
- nuove entrate
- minori spese
- fondi accantonati a bilancio a tale scopo
L’esistenza dell’obbligo costituzionale di copertura non ha impedito il formarsi di cronici disavanzi nei bilanci annuali e quindi di un ingente debito pubblico.
8. Le relazioni internazionali
Riforma costituzionale del Titolo V – in specie con gli artt.117 e 120 à introduzione di importanti elementi innovativi, unitamente alla razionalizzazione di prassi e di inappaganti formule legislative.
A parte i rapporti tra l’ordinamento italiano e l’UE, le innovazioni riguardano:
- limite agli obblighi internazionali è a carico della generalità degli atti legislativi, statali e regionali
- assoggettamento esclusivo alla legislazione statale della politica estera, dei rapporti internazionali dello Stato
- attribuzione alla legislazione concorrente dei rapporti internazionali delle Regioni
- competenza delle Regioni è l’attuazione ed esecuzione di accordi internazionali incidenti su materie loro assegnate, nel rispetto delle norme di procedura stabilite dallo Stato.
- potere estero delle Regioni, cioè esse possono concludere accordi con altri Stati ed enti territoriali esteri nelle materie di propria competenza, nei casi e con le forme disciplinate da leggi dello Stato
- potere sostitutivo dello Stato nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali
Art.117 – la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto dei vincoli derivanti dagli obblighi internazionali à impedire che lo Stato, violando impegni liberamente assunti nei confronti di altri Stati, commetta – in modo illegittimo dal punti di vista dell’ordinamento interno – illeciti internazionali.
L.n.131/2003 à costituiscono vincoli alla potestà legislativa dello Stato e delle Regioni, sia gli obblighi internazionali derivanti da norme di diritto internazionale generalmente riconosciute (art.10), sia quelli scaturenti da accordi di reciproca limitazione della sovranità (art.11), sia infine quelli derivanti dai trattati internazionali.
ATTRIBUZIONI DEGLI ORGANI COSTITUZIONALI E DELLE REGIONI IN MATERIA
Il PdR:
- ratifica i trattati internazionali (art.87)
- riceve i rappresentanti diplomatici stranieri e accredita quelli italiani presso altri Stati (art.87)
- dichiara lo Stato di Guerra
GOVERNO à ad esso, nel silenzio della Costituzione, spettano tutte le attività necessarie per la formazione dei trattati, ovviamente diverse da quelle definite puntualmente dalla stessa Costituzione à PdR (ratifica), Camere (autorizzazione alla ratifica, quando necessaria) à il Governo: negoziazione + sottoscrizione dei trattati ed iniziativa di intraprendere i negoziati stessi.
Il Governo non è tenuto ad avvisare il Parlamento (il quale compie un’eventuale votazione successiva), ma ha obbligo di informazione preventiva verso il PdR.
L’ESECUZIONE PROVVISORIA DEI TRATTATI
È stata spesso praticata, in attesa di ottenere la prescritta autorizzazione alla ratifica à ad esempio, per l’invio di contingenti militari all’estero negli anni ’80…
ACCORDI IN FORMA SEMPLIFICATA
Si possono sottoscrivere, acquistano efficacia in quanto atti internazionali al momento della loro sottoscrizione, oppure per effetto di un semplice scambio di note, senza bisogno di ratifica à dunque senza la possibilità di formali controlli da parte del PdR
Ovviamente tali trattati non possono assumere i contenuti dei trattati per i quali l’art.80 prescrive la previa autorizzazione parlamentare per la ratifica.
IL RUOLO DEL CdM
Una volta facevano bene o male tutto il Ministro degli Esteri e il PdC…
Ora à L.n.400/1988 à necessaria la deliberazione del CdM sulle linee di indirizzo in tema di politica internazionale e comunitaria e sui progetti dei trattati e degli accordi internazionali, comunque denominati, di natura politica o militare.
L’ESECUZIONE DEI TRATTATI INTERNAZIONALI DA PARTE DELLO STATO E DELLE REGIONI
L’esecuzione dei trattati internazionali all’interno dello Stato, cioè la produzione delle norme interne necessarie per ottemperare agli obblighi assunti, avviene con atti idonei in base al sistema costituzionale delle fonti à legge dello Stato (o legge regionale, se la materia è di competenza regionale).
ORDINE DI ESECUZIONE
L’atto normativo interno si limita a disporre che piena ed intera esecuzione è data al trattato tra Repubblica italiana e …, il cui testo viene allegato.
Talvolta si dispongono direttamente le norme necessarie.
Nella competenza delle Regioni è incluso il potere di adottare l’ordine di esecuzione, anche con riferimento ad accordi stipulati dallo Stato.
9. La guerra e l’impiego delle forze armate all’estero
La Repubblica Italiana ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali (art.11) à essa si può fare per fini difensivi.
Il Parlamento delibera lo Stato di Guerra.
Il Governo è il destinatario dei poteri necessari alla condotta della guerra (art.78) à perché solo il Governo è in grado di far fronte con tempestività ad esigenze decisionali determinate da gravi crisi internazionali.
È diverso il caso di invio di soldati all’estero dalla dichiarazione dello stato di guerra.
Avendo l’Italia aderito alla NATO, l’attivazione delle clausole di impegno prescinde dal preventivo controllo parlamentare e implica un automatismo di intervento delle nostre forze armate in cui lo stesso Governo si limita a deciderne l’impiego nel quadro delle determinazioni assunte dal Consiglio Atlantico.
L’adesione alla NATO e la partecipazione all’ONU hanno consentito (art.11) l’impiego all’estero delle nostre forze armate senza seguire il procedimento definito dall’art.78.
Negli ultimi anni l’impegno militare italiano all’estero è notevolmente aumentato, passando da missioni da pace a missioni di imposizione della pace (con l’autorizzazione all’uso della forza).
Finora, in occasione di tutte le missioni ed interventi militari all’estero, si è escluso il procedimento delineato dall’art.78 ed il coinvolgimento del Parlamento ad opera del Governo.
L.n.25/1997 – il Ministro della Difesa deve attuare le deliberazioni in materia di difesa e sicurezza adottate dal Governo, sottoposte all’esame del Consiglio supremo di difesa e approvate dal Parlamento.
Tale legge viene aggirata dal Governo, attraverso l’utilizzo di decreti – legge, che il Parlamento approva se la maggioranza è forte, ed approva anche se la maggioranza è debole con una sanatoria almeno, vista la natura del provvedimento.
La copertura amministrativa e finanziaria della missione si ha quando il Governo abbia ottenuto il consenso di anche una sola Camera sulle proprie deliberazioni
La parlamentarizzazione delle decisioni governative in tema di partecipazioni militari all’estero è caratterizzata da espressioni di consenso politico alle linee d’azione del Governo fondate più sulla natura stessa della forma di governo parlamentare, che sul rispetto delle specifiche procedure introdotte dalla L.n.25/1997 à Parlamento derubato del proprio ruolo decisionale.
