Il Parlamento

1. La forma di governo della Repubblica italiana

Forma di Stato à assetto fondamentale dei rapporti fra i soggetti, le diverse collettività territoriali e i poteri pubblici à distingue Stati unitari da federali ed identifica la forma di Stato “democratica e sociale” che caratterizza l’attuale sviluppo del costituzionalismo rispetto ad altre fasi storiche (Stato liberale, Stato assoluto…) à meglio riferirsi semplicemente ad una nozione di Stato costituzionale: per indicare l’attuale stadio di sviluppo del costituzionalismo, caratterizzato dal ruolo centrale di una Costituzione che stabilisce principi, diritti, doveri e l’articolazione dei poteri. Tali principi sono forniti di efficacia giuridica e garantiti da appositi meccanismi di tutela (es.: la “rigidità” costituzionale).

Forma di Governo à configurazione e rapporti fra gli organi costituzionali cui sono attribuiti, in particolare, i poteri politici à tale nozione è accolta nella Costituzione all’art.123 dove attribuisce allo statuto regionale il compito di determinare la “forma di governo” della regione

à dando per acquisita la forma repubblicana (dopo il referendum del ’46), la Commissione dei 75 scelse per l’Italia la forma di governo parlamentare (già adottata in GB ed in tutti gli Stati dell’Europa continentale, sia quelli rimasti monarchici, sia quelli repubblicani – esclusa la Svizzera).

FORME DI GOVERNO

• Direttoriale: applicata solo nella Federazione svizzera, il potere esecutivo è attribuito ad un organo collegiale (Consiglio federale) eletto dall’Assemblea, ma poi non soggetto a verifiche di omogeneità politica con la maggioranza parlamentare, e il ruolo del Capo dello Stato è attribuito a turno ad uno dei membri di tale organo.
• Presidenziale: si connota per il fatto che il potere esecutivo è attribuito al Capo dello Stato (Presidente della Repubblica), in genere eletto in modo sostanzialmente o anche formalmente diretto dai cittadini, mentre il potere legislativo è attribuito ad una o più assemblee in genere elettive. Al potere “esecutivo” fanno capo la guida dell’amministrazione statale, la concreta conduzione della politica estera, l’impiego delle risorse finanziarie dello Stato. Al potere “legislativo” fanno capo, oltre alla funzione di deliberare leggi, il potere di condizionare l’assetto delle relazioni internazionali attraverso l’approvazione dei trattati e degli accordi più importanti con altri Stati, e quello di condizionare l’uso delle risorse finanziarie attraverso l’approvazione del bilancio (“potere di bilancio”).        à i due poteri (esecutivo e legislativo) fanno capo a organi posti in una separazione di funzioni, ma anche di reciproca indipendenza (le Assemblee non possono sfiduciare il Presidente, ma solo sottoporlo a processo in caso di gravi illeciti; il Presidente non può condizionare la volontà delle Assemblee, né può scioglierle anticipatamente) à accadono spesso fenomeni di “governo diviso” (Assemblee e Presidente manifestano indirizzi anche contrastanti.
• Parlamentare: il potere esecutivo è affidato al Governo, composto di solito da esponenti eletti in Parlamento, e che dipende per il suo insediamento dall’appoggio (fiducia) della maggioranza parlamentare, e però a sua volta guida e controlla politicamente tale maggioranza di cui rappresenta l’espressione più autorevole.
  Il Capo dello Stato (Re o Presidente della Repubblica) o è ridotto a quasi mero simbolo privo di poteri effettivi (Monarchie), o è indipendente dalla maggioranza parlamentare ed è investito di funzioni di rappresentanza unitaria della collettività e di funzioni di controllo, impulso, coordinamento, esortazione e consiglio (Repubbliche).
• Semi – presidenziale: (Francia) il Presidente della Repubblica è eletto dal popolo e determina gli indirizzi politici, specie quando egli è espresso dalla medesima maggioranza politica che si forma in Parlamento e che perciò controlla anche il Governo, di cui il Presidente finisce per essere il capo effettivo.

In Italia à rapporto fiduciario fra Governo e Parlamento (art.94); rafforzamento del Capo dello Stato attraverso l’attribuzione allo stesso di alcuni poteri per assicurare il funzionamento del sistema parlamentare (nomina Governo; scioglie le Camere) (art.88 e 92); attribuzione al Presidente del Consiglio di una posizione di preminenza, anche dal punto di vista istituzionale, nell’ambito del Governo (artt.92 e 95).

2. Il bicameralismo

Il Parlamento italiano è costituito da Camera dei Deputati e Senato della Repubblica (art.55)

La legislatura è di 5 anni e può essere eventualmente prorogata con legge solo in caso di guerra (art.60).

Le Camere – insieme o separatamente – possono essere sciolte anticipatamente rispetto alla conclusione naturale della Legislatura dal Capo dello Stato (art.88).

Le elezioni delle nuove Camere devono avvenire entro 60 giorni dalla scadenza delle precedenti, e restano prorogati i poteri delle Camere scadute finchè non si riuniranno le nuove (art.61).

La Camera e il Senato svolgono funzioni identiche à bicameralismo perfetto.

Ciascuna Camera può dotarsi di proprie regole interne (autonomia regolamentare) approvando un regolamento destinato a disciplinare vari aspetti.

Le Camere hanno autonomia contabile, predispongono ed approvano il proprio bilancio senza essere sottoposte al controllo sulla gestione finanziaria da parte di altri organi esterni, in particolare della Corte dei Conti.

Gli Uffici di Presidenza delle Camere decidono al posto dell’autorità giudiziaria sui ricorsi che riguardano la carriera giuridica ed economica e lo stato dei propri dipendenti (autodichia).

E’ fatto divieto alla forza pubblica di entrare nelle sedi delle Camere (immunità della sede) a meno che non vi sia ordine espresso dei rispettivi Presidenti. E’ reato anche il vilipendio delle Camere e il compimento di atti diretti ad impedire l’esercizio delle loro funzioni.

In alcuni casi il Parlamento si riunisce in seduta comune:

• Elezione a scrutinio segreto del PdR (art.83) e suo giuramento prima di assumere le sue funzioni (art.91)
• Messa in stato d’accusa del PdR per altro tradimento o attentato alla Costituzione (art.90), scrutinio segreto con maggioranza assoluta
• Elezione di un terzo dei membri elettivi del CSM (art.104) e di un terzo dei componenti della Corte costituzionale (art.135)
• Per compilare, ogni nove anni, l’elenco di persone dal quale sono estratti a sorte i 16 giudici che affiancano i 15 di cui si compone la Corte costituzionale nel giudizio sulla messa in stato di accusa del PdR (art.135)

In seduta comune, il Presidente e l’Ufficio di Presidenza del Parlamento sono quelli della Camera dei Deputati (art.63).

3. Il sistema di elezione delle Camere

Il sistema elettorale è scelto dal legislatore ordinario.

Per 40 anni il sistema è stato proporzionale puro, consentendo un’elevata frammentazione dei partiti, intorno ai soliti due grandi poli, la DC e il Partito Socialista.

Nel 1993, durante la bufera di tangentopoli, la Corte costituzionale accettò un referendum abrogativo parziale sulla legge elettorale à abrogato à riforma della legislazione elettorale in senso maggioritario à agosto ’93: nuove leggi elettorali per la Camera e per il Senato, fondate su un’identica formula.

Sistema elettorale “misto”:

à ¾ dei Deputati e dei Senatori erano eletti in collegi uninominali, con votazione a turno unico e a maggioranza semplice.

à ¼ dei Deputati e dei Senatori eletti con un sistema di recupero proporzionale; Liste e gruppi si disputavano il quarto residuo dei seggi in palio, per la Camera in ognuna delle 26 circoscrizioni nazionali e solo in favore dei partiti che avessero superato lo sbarramento nazionale al 4%, per il Senato in ogni Regione.

La correzione proporzionale voleva attenuare gli effetti del maggioritario e favorire i partiti più piccoli.

Tra il ’99 e il ’00 vi furono altri due tentativi referendari per abrogare parzialmente la legge elettorale, ma non fu raggiunto il quorum.

Questo sistema prevalentemente maggioritario ha consentito, in occasione di tre elezioni (’94 – ’96 – ’01), una riduzione del numero dei partiti, ed una sempre maggiore bi polarizzazione della politica italiana che ha consentito il formarsi di due coalizione - centrodestra e centrosinistra – che si sono alternate al Governo.

La Legge n.270/2005 à si basa su un impianto proporzionali stico che rinuncia ai collegi uninominali pur preoccupandosi di preservare l’acquisita dinamica bipolare del nostro sistema politico attraverso “altri incentivi” quali il premio di maggioranza assegnato alla lista o, più realisticamente, alla coalizione di liste più votata e l’individuazione di condizioni di “sopravvivenza” più favorevoli per i piccoli partiti che entrano a far parte delle coalizioni, ammesse a loro volta al riparto dei seggi solo se di una certa consistenza.

Il premio di maggioranza è assegnato alla Camera su base nazionale, e al Senato su base nazionale.

Dal 2008 à significativa riduzione delle forze politiche, con i due maggiori partiti politici (PD e PDL) che si sono contrapposti tra loro, invitando concordemente l’elettorato a non disperdere il voto in favore delle formazioni politiche minori, ottenendo circa il 70% dei seggi disponibili.

ELEZIONE DELLA CAMERA DEI DEPUTATI

È eletta dai cittadini che hanno raggiunto la maggiore età (art.48), stabilita dalla legge in 18 anni (elettorato attivo); l’elettorato passivo spetta agli elettori che hanno compiuto il 25° anno d’età (art.56).

I Deputati sono 630 (art.56) e la ripartizione dei seggi deve avvenire in proporzione alla popolazione di ciascuna circoscrizione (quali che siano i criteri identificativi). La circoscrizione Estero elegge 12 Deputati.

La distribuzione dei seggi alla Camera avviene tra liste di candidati concorrenti nelle circoscrizioni elettorali, che sono 26 (+ la Valle d’Aosta che è un collegio uninominale che elegge un solo deputato, e la circoscrizione Estero che ne elegge 12).

La lista è bloccata, non si può quindi esprimere un voto di preferenza. Ciascuna forza politica deve, alla sua presentazione, depositare un programma elettorale e indicare formalmente il “capo della forza politica” (che siano singole liste o coalizioni).

METODO DI RIPARTIZIONE à PROPORZIONALE DEL QUOZIENTE NATURALE:

con eventuale attribuzione di un premio di maggioranza alla coalizione più votata laddove né l’una né l’altra siano riuscite a conseguire almeno 340 seggi.

L’Ufficio centrale nazionale determina la cifra nazionale di ciascuna lista e coalizione à alla ripartizione dei seggi possono concorrere esclusivamente le liste che singolarmente abbiano ottenuto almeno il 4% dei voti validi sul piano nazionale e le coalizioni che abbiano conseguito il 10% dei consensi sul piano nazionale e al cui interno almeno una singola lista abbia raggiunto il 2%, oppure una lista di una minoranza linguistica che abbia conseguito il 20% dei voti nella circoscrizione della regione speciale di appartenenza.

Dopo, l’Ufficio centrale calcola il quoziente elettorale nazionale = cifra elettorale liste/n.° seggi da attribuire(617) à si divide la cifra di ogni lista per il quoziente à si ripartiscono i seggi finché non rimangono i resti à per il riparto dei resti si utilizza il metodo dei maggiori resti, attribuendo i seggi fino ad esaurimento partendo dalle liste che hanno i maggiori resti.

Se al termine della ripartizione l’Ufficio centrale verifica che la lista o coalizione più votata non ha ottenuto almeno 340 seggi, glieli attribuisce direttamente provvedendo a determinare, ai fini della successiva distribuzione dei seggi a livello circoscrizionale, il quoziente elettorale di maggioranza e quello di minoranza (ponendo a denominatore prima 340, poi 277.

Successivamente si provvede all’assegnazione dei seggi, accertando per ogni lista l’indice dei seggi da riconoscere e che determina, in rapporto con i seggi da assegnare alle diverse circoscrizioni, il quoziente di attribuzione circoscrizionale. Una volta terminate le operazioni di distribuzione di tutti i seggi tra le liste circoscrizione per circoscrizione, cessa il compito dell’Ufficio centrale nazionale e il Presidente dell’Ufficio proclama gli eletti.

ELEZIONE DEL SENATO

Elettorato attivo à 25 anni (art.58)

Elettorato passivo à 40 anni (art.58)

(art.57) I Senatori sono 315, 6 dei quali sono eletti nella circoscrizione Estero.

L’elezione del Senato avviene su base regionale, tranne per l’Estero.

Nessuna Regione può avere meno di 7 Senatori (tranne Valle d’Aosta 1; Molise 2).

La ripartizione dei seggi tra le Regioni avviene in proporzione alla loro popolazione.

A far parte di diritto del Senato, in qualità di Senatori a vita, sono chiamati – salvo rinunzia – gli ex Presidenti della Repubblica; egualmente la carica di Senatore a vita può essere attribuita dal Presidente della Repubblica a cinque cittadini che abbiano particolari meriti.

METODO:

In Valle d’Aosta e in Trentino – Alto Adige la ripartizione si fa col maggioritario, dalle altre parti si effettua solo tra le liste che abbiano raggiunto l’8% dei voti validi espressi tra le coalizioni di liste che abbiano conseguito sul piano regionale il 20% dei voti e della quale faccia parte almeno una lista che abbia ottenuto il 3% dei consensi. La somma dei voti viene divisa per il numero di seggi assegnati alla Regione, ottenendo il quoziente elettorale circoscrizionale.

Il premio di maggioranza si attribuisce Regione per Regione se nessuna lista o coalizione ha raggiunto almeno il 55% dei seggi. Poi si prosegue alla distribuzione degli altri seggi.

Questo sistema è assurdo, perché un premio frazionato su base regionale può portare ad una non-corrispondenza con il dato nazionale della Camera dei Deputati, il che è piuttosto assurdo trattandosi di un sistema proporzionale.

L’ELEZIONE NELLA CIRCOSCRIZIONE ESTERO:

Istituita per consentire la rappresentanza parlamentare dei cittadini italiani residenti all’estero (istituita con modifica dell’art.48 nel 2000). Elegge 12 Deputati e 6 Senatori.

E’ regolato con L.27 dicembre 2001) à 4 ripartizioni territoriali: Europa (inclusa quella Asiatica); America meridionale; America settentrionale e centrale; Africa + Asia + Oceania + Antartide. Per ciascuna si compila l’elenco degli italiani residenti. In ciascuna ripartizione si elegge 1 Deputato e 1 Senatore, i restanti 8 e 2 vengono assegnati in base al numero dei cittadini che risiedono negli Stati che ne fanno parte.

Si usa il solito metodo dei quozienti.

E’ ammesso il voto di preferenza, quindi le cifre elettorali di ciascun candidato determinano gli eletti in ogni lista.

4. La legislazione sulle campagne elettorali

L.n.515/1993 à normativa che si applica dalla data di convocazione dei comizi elettorali fino alla chiusura delle operazioni e dunque del periodo di svolgimento della campagna elettorale. à garantire condizioni di par condicio tra le forze politiche e i loro candidati.

Servizio radiotelevisivo pubblico: deve assicurare la parità di trattamento, la completezza e l’imparzialità dell’informazione rispetto a tutti i partiti impegnati nella campagna elettorale à riservando spazi idonei di propaganda + assicurando la trasmissione di rubriche elettorali disciplinate direttamente dall’organo parlamentare di vigilanza.

La presenza di candidati ed esponenti di partiti nelle trasmissioni diverse da quelle di propaganda elettorale, è limitata a consentire la completezza e l’imparzialità (per quel che riguarda i programmi informativi generali) ed è vietata nelle trasmissioni diverse.

DIVIETI E LIMITAZIONI

L.n.28/2000 à nel periodo elettorale sia la Commissione parlamentare di vigilanza sia l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni devono definire i criteri ai quali sono tenuti a conformarsi i programmi di informazione della concessionaria pubblica e delle emittenti private su scala nazionale à si stabilisce il divieto di fornire anche indirettamente indicazioni o preferenze di voto in qualunque trasmissione che non siano quelle rivolte ai temi elettorali e si richiede a registi e conduttori la gestione “corretta” ed “imparziale” del programma loro affidato in modo da non orientare surrettiziamente gli orientamenti elettorali.

Divieto a tutte le pubbliche amministrazioni di svolgere attività di comunicazione ad eccezione di quelle espletate in forma impersonale e necessarie per assolvere le proprie funzioni.

Divieto di diffusione di risultati relativi ai sondaggi demoscopici sull’esito delle elezioni e sugli orientamenti politici degli elettori per i quindici giorni che precedono la data delle elezioni.

LIMITI E CONTROLLI DI SPESA

Sempre la L.n.515/1993 à stabilisce l’entità, la tipologia e le modalità delle spese che possono essere effettuate da parte dei movimenti politici al fine di non consentire un’attività di propaganda troppo sbilanciata a favore di chi ha maggiore disponibilità di mezzi finanziari.

Il mandatario elettorale deve presentare, al termine della campagna, un rendiconto dei finanziamenti ricevuti e delle spese sostenute dal candidato ad un Collegio regionale di garanzia elettorale, che è composto da magistrati ed esperti. Il Collegio regionale approva il rendiconto e, in caso di accertate irregolarità, esercita dei poteri sanzionatori à sanzioni pecuniarie che possono ripercuotersi sugli stessi contributi riservati dal legislatore, a titolo di rimborso delle spese elettorali sostenute, a favore dei candidati e dei partiti che abbiano ottenuto un risultato elettorale minimo. Se il candidato non presenta il rendiconto può chiedere la decadenza ove fosse eletto.

5. Le prerogative parlamentari

Art.66 non i giudici, ma le Camere hanno il compito di provvedere al controllo della regolarità delle operazioni elettorali riguardanti i propri membri, allo scopo di salvaguardare la loro autonomia e di evitare interferenze tra il potere giudiziario e gli organi elettivi.

Verifica dei titoli di ammissione alla carica di parlamentare (verifica dei poteri) è volta ad accertare la correttezza delle operazioni effettuate dai diversi uffici elettorali e la presenza negli eletti di cause di ineleggibilità (le quali provocano la decadenza dell’eletto) o di cause di incompatibilità (impediscono di cumulare la carica di Deputato o Senatore con altre già ricoperte, obbligando il parlamentare a scegliere tra le prime e le seconde).

Ineleggibilità: esigenza di salvaguardare la libertà di voto degli elettori. Ineleggibili i titolari di particolari uffici (prefetti, militari, magistrati) o coloro che già ricoprono cariche direttive (Sindaci di città con più di 20000 abitanti, Consiglieri regionali…); EFFETTO = DECADENZA

Incompatibilità: esigenza di impedire che i membri del Parlamento possano ricoprire cariche direttive in enti che vengono direttamente o indirettamente controllati dallo Stato, così da dar luogo a situazioni di conflitto d’interessi; EFFETTO = SCELTA ESCLUSIVA

ORGANO DI VERIFICA DEI POTERI

Alla Camera è la Giunta delle elezioni (30 Deputati)

Al Senato è la Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari (23 Senatori)

PROCEDIMENTO à la Giunta competente dichiara “contestata” l’elezione di un parlamentare” à è accettato il contraddittorio tra le parti à una volta presa la decisione, essa va votata dall’intera Assemblea, la quale difficilmente prenderà una decisione contraria a quella della Giunta, risultante da un giudizio di natura giurisdizionale, accompagnato da risultanze istruttorie.

IMMUNITA’ PARLAMENTARI

Lo Statuto Albertino già salvaguardava il diritto dei membri delle Camere a svolgere liberamente le funzioni connesse alla carica quale essi erano chiamati.

La Costituzione del 1948 con l’art.67 prevedeva le guarentigie parlamentari e con l’art.68 che il mandato parlamentare è libero ed esercitato senza alcun vincolo giuridico nell’esclusivo interesse della Nazione. Un parlamentare poteva essere arrestato solo se colto in flagrante per un reato che prevedesse l’arresto, il quale doveva essere convalidato successivamente dall’autorità giudiziaria dietro autorizzazione della Camera interessata.

Oggi… à L.cost.n.3/1993, modificato l’art.68 in senso meno favorevole ai membri delle Camere:

1)      Non è più necessario che l’autorità giudiziaria richieda alla Camera di appartenenza una specifica autorizzazione per sottoporre il parlamentare ad un processo penale.

2)      Non deve più essere richiesta l’autorizzazione anche quando debba darsi esecuzione ad una sentenza irrevocabile di condanna subita da un parlamentare.

3)      E’ tutt’ora impedito chiamare i parlamentari a rispondere delle opinioni e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni (irresponsabilità assoluta e perpetua) così come è ancora richiesta la previa autorizzazione della Camera di appartenenza affinché possano essere adottati nei confronti dei parlamentari provvedimenti restrittivi (arresto, perquisizione personale e domiciliare, intercettazioni).

4)      Sospensione dei processi penali nei confronti dei Presidenti delle Camere anche per fatti che precedono l’assunzione dell’alta carica. La suddetta sospensione è attualmente destinata ad operare esclusivamente se l’imputato non vi rinunci espressamente con riferimento ad una sola legislatura.

L’INSINDACABILITA’ DEI PARLAMENTARI

Art.68 à insindacabilità delle opinioni espresse e dei voti dati dai parlamentari nell’esercizio delle loro funzioni à si considera protetta da tale disposizione l’attività di Deputati e Senatori svolta nelle sedi parlamentari, ma anche quella posta in essere al di fuori di tali ambiti, purché sussista un nesso funzionale che leghi tale attività con quella tipicamente parlamentare.

L.20 giugno 2003, n.140 à insindacabilità copre qualsiasi attività “esterna” connessa alla funzione parlamentare.

Se l’autorità giudiziaria ritiene di non dover applicare l’art.68, nel caso qualcuno venga danneggiato dalle opinioni diffamatorie di un parlamentare, essa deve sospendere il procedimento e trasmettere gli atti alla Camera interessata. La Camera deve deliberare entro 90 giorni; se la delibera è contraria alla decisione dell’autorità giudiziaria, quest’ultima deve proporre un conflitto dinanzi alla Corte costituzionale (conflitto di attribuzione) à nel caso non debba essere effettivamente applicato l’art.68, la Corte è chiamata proprio dall’autorità giudiziaria ad annullare le deliberazioni camerali che disinvoltamente affermano la sussistenza in concreto dei presupposti per affermare l’irresponsabilità giuridica dei propri membri in relazione a quanto da essi dichiarato in violazione dei diritti altrui.

AUTORIZZAZIONI PROCESSUALI

Abrogata l’autorizzazione per poter procedere penalmente nei confronti di Deputati e Senatori, è tuttora prescritta l’autorizzazione della Camera di appartenenza per l’adozione da parte dei giudici penali di provvedimenti restrittivi della libertà personale – intesa in senso ampio – e domiciliare dei parlamentari.

Tali norme sottraggono i parlamentari all’applicazione delle comuni regole processuali, con la necessità di riservare alle Camere la valutazione di eventuali intenti persecutori, che potrebbero trasparire dalle iniziative giudiziarie ove fossero rivolte a danneggiare i parlamentari à le Camere possono negare l’autorizzazione senza neppure motivare sinteticamente il proprio diniego.

PROCEDIMENTO DI AUTORIZZAZIONE

Si apre all’interno delle Camere quando viene presentata una richiesta di autorizzazione dell’autorità giudiziaria.

Alla Camera la Giunta per le autorizzazioni (21 Deputati nominati dal Presidente in proporzione ai gruppi) – Al Senato la già menzionata Giunta per le elezioni e le immunità parlamentari à la Giunta competente istruisce la richiesta dell’autorità giudiziaria dopo aver ascoltato il parlamentare interessato (o averne esaminato le memorie trasmesse) e formula all’Assemblea la proposta di concessione o diniego da votare in plenum (la votazione può anche disattendere il parere della Giunta). Il voto è a scrutinio palese.

6. L’organizzazione interna delle Camere

Ciascuna Camera (art.64) adotta a maggioranza assoluta il proprio regolamento interno che è dunque espressione dell’autonomia di cui godono i due rami del Parlamento e dell’indipendenza delle Camere nei confronti di altri organi costituzionali.

I regolamenti parlamentari sono atti normativi non subordinati alla legge formale, ma che devono rispettare i principi di funzionamento sanciti dalla Costituzione.

à I regolamenti disciplinano l’organizzazione ed il funzionamento delle Camere e dei loro organi interni nonché i procedimenti attraverso i quali essi esercitano le loro funzioni, compresi i procedimenti destinati ad incidere sul rapporto fiduciario tra Camere e Governo (mozione di fiducia e sfiducia, “questione di fiducia”) à i regolamenti delle Camere contengono regole stabilmente destinate a disciplinarne l’organizzazione ed il funzionamento al di là della durata della singola legislatura.

PROCEDIMENTO

Senato: simile al procedimento legislativo

Camera: differisce notevolmente ed è incentrato sul ruolo propositivo e redigente della Giunta per il regolamento (presieduta dal Presidente della Camera), alla quale compete la predisposizione del testo definitivo da sottoporre, insieme agli eventuali emendamenti presentati, al voto dell’Assemblea

GLI ORGANI INTERNI DELLE CAMERE

Art.63, ciascun ramo del Parlamento elegge un Presidente à ha il compito di rappresentare la Camera e di assicurare il buon andamento dei suoi lavori; il Presidente del Senato (art.86) esercita in supplenza le funzioni di Presidente della Repubblica ogniqualvolta egli non possa adempierle; il Presidente della Camera è Presidente quando il Parlamento è in seduta comune.

I Presidenti sono affiancati da un Ufficio di Presidenza che sovraintende a tutte le attività che si svolgono nella rispettiva Camera.

Essi hanno anche la funzione di predisporre uno schema di programma dei lavori delle Assemblee sulla base delle indicazioni che vengono loro fornite dal Governo e dai gruppi parlamentari. Il programma presenta i futuri 2/3 mesi alla Camera, 2 mesi al Senato.

I GRUPPI PARLAMENTARI

Secondo i regolamenti, essi sono organi necessari delle Camere e per la loro costituzione occorre l’adesione di un numero minimo di parlamentari: 20 Deputati; 10 Senato.

I Deputati e Senatori in numero insufficiente a costituire un gruppo, o che non ritengano di aderire a nessun gruppo, nelle rispettive Assemblee confluiscono all’interno di un unico gruppo misto.

Ogni gruppo parlamentare elegge un suo Presidente à con specifici poteri procedurali loro attribuiti dai regolamenti.

In ogni Camera esiste la Conferenza dei Presidenti dei gruppi parlamentari, delle cui riunioni viene sempre informato il Governo; tale organo delibera formalmente sul programma dei lavori delle rispettive Assemblee.

LE GIUNTE

Organi permanenti, senza potere decisionale vero e proprio, ma con potere di proposta all’Assemblea cui spetta la deliberazione finale.

Camera: Giunta per le elezioni, Giunta per le autorizzazioni

Senato: Giunta per le elezioni e le immunità parlamentari

Ambedue le Camere hanno la Giunta per il regolamento, presieduta dal Presidente della rispettiva Camera e 20 Deputati/10 Senatori à compito di risolvere le questioni che sorgono a proposito dell’interpretazione del regolamento. Non vi è obbligo del rispetto della proporzione delle Camere, in quanto è un compito “tecnico”.

LE COMMISSIONI

Art.72 – precede che ogni progetto di legge venga esaminato, nell’ambito di ciascuna Camera, da una Commissione che può anche essere permanente. Attualmente alla Camera e al Senato operano 14 Commissioni permanenti à sono organi prettamente politici, sono costituite dai Presidenti delle Camere, rispettando necessariamente la proporzione con la consistenza numerica dei gruppi parlamentari e vengono rinnovate ogni due anni. Ogni Commissione elegge un Presidente (ed un Ufficio di Presidenza) il quale organizza i lavori della Commissione coordinandoli con quelli dell’Assemblea.

à le Commissioni hanno anche compiti di indirizzo e controllo sull’operato del Governo e possono disporre indagini conoscitive

à possono essere istituite Commissioni ad hoc per singole procedure legislative o per altre funzioni, nonché per svolgere inchieste parlamentari

LE COMMISSIONI BICAMERALI

Talora, per ovviare agli inconvenienti del bicameralismo “perfetto”, vengono istituite Commissioni “bicamerali”, cioè costituite da membri – in numero pari – delle due Camere.

à la Commissione parlamentare per le questioni regionali (art.126) è l’unica Commissione bicamerale permanente

à indirizzo, controllo, vigilanza: Commissione per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi

LE REGOLE PER RIUNIRSI E DELIBERARE

Art.64 – prescrive la pubblicità delle sedute delle Camere, che, però, possono deliberare di riunirsi in seduta segreta. Hanno diritto di partecipare (o sono obbligati, se richiesto) i membri del Governo. I Ministri devono essere sentiti ogniqualvolta lo richiedano.

La convocazione delle Camere avviene ad opera del loro Presidente che, prima di chiudere la seduta in corso, annuncia l’ordine del giorno e l’ora della seduta successiva.

Le Camere sono convocate di diritto due volte l’anno e possono essere convocate in via straordinaria su richiesta del loro stesso Presidente, di 1/3 dei componenti o del Capo dello Stato à la convocazione di ciascuna assemblea comporta di diritto la convocazione dell’altra à (di fatto, salvo una breve interruzione estiva, i calendari dei lavori delle due Camere prevedono lavori tutto l’anno).

Art.64 à le deliberazioni delle Camere non sono valide se non è presente la maggioranza dei loro componenti (quorum partecipativo) e se non si raggiunge la maggioranza dei presenti al voto (quorum deliberativo) a meno che non sia la stessa Costituzione a prescrivere una maggioranza speciale.

In Camera dei Deputati coloro che si astengono in merito all’approvazione di una delibera non vengono considerati presenti ai fini del calcolo della maggioranza deliberativa; In Senato, l’astensione concorre al calcolo del quorum, quindi è come votare contro, quindi per astenersi bisogna uscire dall’aula.

MODALITÁ DI VOTAZIONE

Art.94 – per quel che concerne il voto di fiducia la Costituzione prescrive obbligatoriamente l’appello nominale à voto palese mediante il quale i parlamentari, personalmente interpellati, rispondono con un sì o con un no.

Per le restanti deliberazioni sono i regolamenti a prescrivere le diverse forme di espressione del voto.

Prima prevaleva lo scrutinio segreto.

Ora il primato è del voto palese à responsabilizza maggiormente i parlamentari nei confronti dei loro elettori e rafforza nelle Camere la posizione dell’Esecutivo, in quanto i membri della maggioranza dovranno giustificarsi con la stessa in caso di voto contrario.

L’Assemblea vota normalmente per alzata di mano. Nelle votazioni che riguardano persone il voto è segreto. Si può richiedere il voto segreto (30 Deputati o 20 Senatori) per le deliberazioni senza conseguenze finanziarie e che incidano su taluni principi e diritti di libertà garantiti da norme costituzionali.

7. La formazione delle leggi

Art.70 – la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere ànavetta = trasmissione di un progetto da una Camera all’altra fino a quando entrambe le Camere non approvino un testo del tutto identico. à segue la promulgazione sulla Gazzetta Ufficiale dal parte del Capo dello Stato.

L’INIZIATIVA LEGISLATIVA

Soggetti che possono presentare i ddl:

• Governo: formalmente autorizzato dal PdR
• ciascun membro delle Camere
• ciascun Consiglio regionale
• il CNEL
• un numero di elettori non inferiore a 50.000

Solo i parlamentari sono obbligati a presentare il loro progetto alla Camera di appartenenza. Gli altri soggetti, sono del tutto liberi di scegliere la Camera alla quale far pervenire il proprio disegno di legge.

L’iniziativa legislativa di provenienza governativa è quella di maggior rilievo à sono le norme dei regolamenti parlamentari a consolidare la posizione di preminenza del Governo nel procedimento legislativo. A tale organo sono stati perciò attribuiti poteri e strumenti in grado di “orientare” sia la scelta del procedimento da seguire all’interno delle Camere, sia le discussioni e le deliberazioni parlamentari.

L’ESAME DEI PROGETTI DI LEGGE

Una volta presentato alle Camere il ddl è assegnato alla Commissione competente per materia (Commissione di merito).

2 procedimenti – art.72:

• Ordinario: la Commissione esamina in sede referente il progetto di legge, la cui approvazione è rimessa all’Assemblea
• Decentrato: la Commissione agisce in sede deliberante esaminando ed approvando direttamente il ddl
• Sede redigente (disciplinato dai regolamenti parlamentari): l’esame del progetto è condotto dalla Commissione in sede redigente

Se un progetto di legge è urgente, si può richiedere un procedimento abbreviato

Art.72 c.4 – il procedimento ordinario è obbligatorio per:

• progetti di legge in materia costituzionale ed elettorale
• delegazione legislativa
• autorizzazione e ratifica di trattati internazionali
• approvazione bilanci e consuntivi

PROCEDIMENTO ORDINARIO:

1) Commissione in sede referente esamina il progetto (esame + eventuali emendamenti + eventuali pareri di altre Commissioni)

2) Commissione presenta il progetto all’Assemblea (progetto + progetto come modificato dalla Commissione)

3) Discussione in Assemblea (esame articolo per articolo + eventuali emendamenti)

4) Votazione finale a scrutinio palese

PROCEDIMENTO IN SEDE DELIBERANTE:

Alla Commissione spetta l’approvazione definitiva del progetto.

Limiti: fino a quando non è avvenuta l’approvazione definitiva è disposta la remissione del ddl davanti al plenum, se richiesto dal Governo, da 1/5 membri della Commissione, 1/10 membri dell’Assemblea.

PROCEDIMENTO IN SEDE REDIGENTE:

L’esame dei ddl avviene in Commissione in sede redigente. In Senato la Commissione approva i singoli articoli riservando all’Assemblea solo l’approvazione finale; alla Camera l’Assemblea procede alla votazione dei singoli articoli, ma senza discussione e possibilità di presentare emendamenti.

à poco utilizzato perché è macchinoso

Limiti: gli stessi del procedimento in sede deliberante, chiedendo la remissione all’Assemblea con procedimento ordinario.

8. La promulgazione e la pubblicazione della legge

Una volta approvato il progetto, il Parlamento lo invia al Governo, il quale lo trasmette al Presidente della Repubblica cui spetta la promulgazione della legge.

Art.74 – Il Capo dello Stato può richiedere alle Camera con messaggio motivato una nuova deliberazione (rinvio presidenziale) à per motivi di legittimità o per ragioni di merito (di solito per l’art.81 che richiede al legislatore di indicare la copertura finanziaria delle leggi di spesa). à se il ddl è approvato nuovamente, il PdR è obbligato a promulgare la legge, entro 30 gg dalla sua approvazione.

La pubblicazione avviene sua sulla G.U., sia sulla Raccolta Ufficiale degli atti normativi della Repubblica Italiana.

L’entrata in vigore è al termine della vacatio legis, cioè 15 giorni dopo la sua pubblicazione nella G.U., a meno che la legge stessa non prescriva un termine più breve o più lungo.

9. Il procedimento di approvazione delle leggi costituzionali

Art.138 – procedimento aggravato, con requisiti procedurali ulteriori.

Dopo una prima deliberazione con procedimento ordinario, ciascuna Camera è tenuta ad una seconda deliberazione da effettuarsi non prima di tre mesi, la quale deve avvenire a maggioranza assoluta à all’esame in “seconda deliberazione” non sono ammessi emendamenti o discussione degli articoli, ma solo la votazione finale del progetto di legge.

Le leggi sono quindi pubblicate sulla G.U. e sono sottoposte a referendum se entro tre mesi lo richiedano 500.000 elettori; 5 Consigli regionali; 1/5 dei membri di ciascuna Camera.

PROMULGAZIONE:

• Se entro tre mesi nessuno dei soggetti qualificati chiede il referendum
• Se, una volta chiesto il referendum, la legge sia stata approvata dalla maggioranza degli elettori partecipanti

Se in seconda deliberazione ciascuna Camera approva la legge a maggioranza dei 2/3, non è ammessa la richiesta di referendum e la legge viene immediatamente promulgata.

LE COMMISSIONI BICAMERALI PER LE RIFORME E LE DEROGHE ALL’ART. 138

I Commissione: IX Legislatura (1985), 20 Deputati e 20 Senatori, Bozzi à nessun risultato

II Commissione: XI Legislatura (1992), 30 Deputati e 30 Senatori, De Mita – Iotti à tentativo di revisione della seconda parte della Costituzione relativa all’ordinamento della Repubblica à nessun risultato

III Commissione: XIII Legislatura (1997), 35 Deputati e 35 Senatori, D’Alema à tentativo di revisione della seconda parte della Costituzione à nessun risultato

Nel 2001, alla fine della XIII Leg., il centrosinistra approvava la revisione del Titolo V della II parte della Cost. relativo alle Regioni, Province e Comuni à all’inizio della XIV Leg.: referendum costituzionale (Il primo della storia repubblicana) à esito favorevole.

La XIV Leg. ha provato a modificare l’intera II parte della Costituzione relativa all’organizzazione della Repubblica, ma è stata bocciata al referendum del 2006.

10. La delega legislativa al Governo

Art.76 – Il Governo può essere delegato dalle Camere ad esercitare la funzione legislativa mediante l’adozione di decreti che abbiano valore di legge ordinaria (decreti legislativi, delegati o leggi delegate).

La delega al Governo deve necessariamente essere concessa dal Parlamento con una legge formale (di delegazione) avente i contenuti espressamente indicati dall’art.76, approvata secondo procedimento ordinario.

I decreti delegati vengono deliberati dal Consiglio dei Ministri e sono emanati dal PdR con la denominazione di “decreti legislativi”, con la normale procedura.

IL CONTENUTO DELLA LEGGE DELEGA

La delega al Governo può essere concessa dal legislatore solo nel rispetto di precisi limiti costituzionali che costituiscono il contenuto necessario della legge di delegazione.

à il Governo è obbligato a trasmettere al PdR il testo del decreto legislativo per poter essere emanato

à se la delega legislativa eccede i 2 anni, il Governo è tenuto a richiedere alle competenti Commissioni delle Camere un parere sugli schemi dei decreti delegati; tale parere (non vincolante) può essere posto comunque come obbligatorio dal Parlamento

11. La valutazione dei decreti – legge

Art.77 – decreti-legge dal Governo in casi di necessità e urgenza, emanati ai sensi dell’art.87 dal PdR con denominazione di “decreto – legge” e l’indicazione nel preambolo delle circostanze che ne giustificano l’adozione. à dopo l’emanazione il DL viene pubblicato sulla G.U. ed entra in vigore in quello stesso giorno o in quello immediatamente successivo.

L’atto perde efficacia con effetto retroattivo se non viene convertito in legge entro 60 giorni dalla sua pubblicazione dal Parlamento, dietro presentazione allo stesso da parte del Governo di un ddl con oggetto la conversione in legge del decreto:

• Se viene convertito, entra in vigore il giorno stesso della pubblicazione
• Se non viene convertito nei tempi utili o respinto, la sua efficacia decade con effetto retroattivo à le Camere possono validare gli effetti già prodotti con una legge sanatoria

Il decreto – legge è stato molto utilizzato dalla IV Leg. in poi. Fenomeno della reiterazione à lo stesso decreto riproposto più volte (fino a 10), uguale o con minime modifiche, sottraendo alla Camera la funzione legislativa. à hanno posto freno a quest’abitudine la Corte costituzionale e, in qualche occasione, il PdR.

I DDL di conversione sono formati da un unico articolo e devono essere esaminati dalle Camere secondo il procedimento ordinario:

• Al Senato: prima si valutano i presupposti costituzionali dei decreti con la Commissione Affari costituzionali, poi si vota in Assemblea
• Alla Camera: si vota solo in Assemblea, anche se serve il parere del Comitato per la legislazione

In sede di esame del DDL si possono presentare emendamenti al testo del decreto, che possono talvolta modificare profondamente il contenuto originario del provvedimento governativo. Hanno efficacia dal momento dell’entrata in vigore della legge di conversione, se non disposto diversamente dalla stessa.

12. Le funzioni di indirizzo politico e controllo

Le Camere concorrono insieme al Governo a determinare l’indirizzo politico innanzitutto attraverso l’approvazione delle leggi e in particolare di quelle attraverso cui si esplicano funzioni costituzionalmente riservate al Parlamento: leggi di concessione amnistia e indulto (art.79); leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali (art.80); leggi di approvazione dei bilanci (art.81).

Atti di indirizzo non legislativi:

• Mozione: votata dalle Assemblee e non dalle Commissioni. Ciascuna Camera esprime orientamenti di natura politica ed impegna il Governo a conformarsi con essi o a svolgere determinate attività
• Risoluzioni: possono essere deliberate dall’Assemblea e dalle Commissioni. Possono essere presentate da ciascun Deputato o Senatore e promuovono l’iniziativa governativa
• Ordini del giorno: votati o semplicemente accettati dal Governo à esprimono indirizzi o inviti rivolti all’Esecutivo.

Strumenti di controllo:

• Interrogazione: domanda scritta rivolta al Ministro competente allo scopo di ottenere informazioni su un dato avvenimento o di conoscere quali provvedimenti in relazione ad un fatto specifico l’Esecutivo intende adottare.       
  I regolamenti parlamentari stabiliscono delle question time, sedute riservate di interrogazioni a risposta immediata.
• Interpellanza: domanda rivolta da un parlamentare al Governo perché spieghi i motivi o gli intendimenti della sua azione politica su questioni aventi una particolare importanza o, comunque, carattere generale.
• Pareri sulle nomine governative: Il Governo prima di provvedere a particolari nomine di sua competenza (di presidenti e vice-presidenti di istituti ed enti pubblici) deve chiedere un parere preventivo alle Camere.

13. Le inchieste parlamentari

Art.82 attribuisce a ciascuna Camera la facoltà di disporre delle inchieste su “materie di pubblico interesse”, ed a tale scopo prevede la formazione di Commissioni speciali (Commissioni d’inchiesta) composte in modo da rispecchiare la proporzione dei vari gruppi parlamentari.

Di solito, si istituiscono Commissioni d’inchiesta bicamerali, attraverso apposita legge.

UTILIZZAZIONI:

• Approfondire la conoscenza dei comportamenti di apparati statali
• esprimere una valutazione di ordine politico sui comportamenti di apparati statali (funzione di controllo)
• acquisire dati, info, orientamenti utili per lo svolgimento dell’attività legislativa (funzione conoscitiva).

Art.82 c.3 – le Commissioni di inchiesta operano con gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell’autorità giudiziaria relativamente allo svolgimento delle “indagini” e degli “esami di loro competenza” à le Commissioni sono poste sullo stesso piano della magistratura penale.

Le Commissioni d’inchiesta sono tenute a trasmettere all’autorità giudiziaria che li richieda tutti gli atti formali in loro possesso concernenti fatti su cui quest’ultima stia indagando o procedendo. à la loro attività termina con la presentazione alle Camere di una relazione ed, eventualmente, di una o più relazioni di minoranza senza che su di essa si apra necessariamente un dibattito parlamentare.

14. Le procedure di informazione

(Strumenti conoscitivi)

• Indagini conoscitive: esclusivamente finalizzate ad acquisire notizie ed info, le Commissioni che procedono nelle indagini di questo tipo non godono di alcun potere coercitivo nei confronti dei soggetti esterni.
• Audizioni: le Commissioni permanenti possono chiedere la convocazione e audizione sia dei Ministri sia dei funzionari ed amministratori degli enti sottoposti al controllo del Governo. Le informazioni vanno date!

15. Il controllo parlamentare sulla politica europea

Scopo di controllo e indirizzo delle iniziative del Governo in materia di formazione e attuazione delle determinazioni comunitarie e di consentire la partecipazione delle Camere al processo di integrazione europea à sia alla Camera che al Senato: XIV Commissione, deve essere informata sulle politiche UE; esprime propri pareri.

Legge comunitaria annuale: si dettano le disposizioni necessarie per l’attuazione delle direttive comunitarie, ne è prevista l’approvazione annuale.

à tale legge ha tra l’altro istituzionalizzato la partecipazione del Parlamento anche alla formazione delle decisioni comunitarie e dell’Unione europea

Le Camere devono essere informate:

• Ogni 6 mesi sui procedimenti giudiziari e sentenze della Corte di giustizia europea riguardanti l’Italia
• Ogni 3 mesi sull’andamento dei flussi finanziari tra il nostro Paese e l’Unione europea