1. I compiti e i poteri della Pubblica Amministrazione
ATTIVITÁ PUBBLICHE à difesa nazionale, mantenimento della sicurezza e dell’ordine, costruzione di opere di utilità generale à + (dall’avvento della Repubblica) compiti di progresso culturale e civile, benessere economico e sociale per tutti.
Tutte codeste attività e servizi pubblici sono portati a realizzazione e concretamente svolti, in prevalenza, da impiegati pubblici appartenenti alla Pubblica Amministrazione.
La ragione decisiva del potere della Pubblica Amministrazione risiede nel presupposto che essa agisce avendo come fine l’utilità generale dei consociati: l’interesse pubblico.
Il potere pubblico prevale sul privato à volto autoritativo della funzione pubblica (dimensione sociale, assistenziale, “di benessere”, propria degli Stati democratici contemporanei).
Accanto a quest’aspetto, oggi si va affermando l’agire della PA su base paritaria con i privati.
2. I principi costituzionali che regolano la PA
PRINCIPIO DI LEGALITÁ
L’attività pubblica è attività esecutiva di una volontà superiore che si è fissata con una certa precisione in una legge votata dal Parlamento, a mezzo della quale sono stati conferiti agli organi pubblici determinati poteri e messi a disposizione specifici mezzi.
Tutta l’azione amministrativa deve rispettare i limiti fissati dalla legge, e quei confini non possono essere violati a pena di vedersi annullare gli atti che concretizzassero un uso illegittimo del potere
Garanzie legate a:
- riserve di legge
- profili di legalità formale e sostanziale
- tipicità e motivazione dei provvedimenti amministrativi
- principio del giusto processo
ORGANIZZAZIONE DEI PUBBLICI UFFICI
Art.97 – richiede che la materia “organizzazione degli uffici pubblici” sia regolata dalla legge o atto equivalente e non invece da atti emananti dal Governo nell’esercizio della funzione regolamentare e amministrativa à riserva di legge relativa
PRINCIPIO DI DEMOCRATICITÁ
La sovranità popolare appartiene al popolo e viene esercitata in suo nome à Pubblica Amministrazione al servizio di una Repubblica democratica, vale a dire al servizio di tutti i cittadini.
IMPARZIALITÁ DELLA PA
Art.97 – i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione à tutti devono essere trattati alla pari.
PRINCIPIO DEL BUON ANDAMENTO
Definibile anche come efficienza à correttezza nell’agire, unita al miglior uso delle risorse pubbliche à efficienza PA + efficacia del suo operato
RESPONSABILITÁ DEI FUNZIONARI
Art.28 – i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli Enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti à in quanto il loro patrimonio può non essere sufficiente, la responsabilità civile si estende anche allo Stato ed enti pubblici dei quali il funzionario è dipendente.
ACCESSO AI PUBBLICI UFFICI
Art.51 – Tutti i cittadini, dell’uno e dell’altro sesso, possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge à concorsi, dai semplici Comuni alle cariche dell’UE.
PRINCIPIO DEL PUBBLICO CONCORSO
Il concorso è un meccanismo di selezione tecnica e neutrale dei più capaci e meritevoli. È richiesto dall’art.97 à la legge può prevedere immissioni nei ruoli senza concorsi in casi speciali (pratica abusata per fare favoritismi).
AUTONOMIA E DECENTRAMENTO
Art.5 – ampio decentramento amministrativo, nei servizi che dipendono dallo Stato, e riconoscimento e promozione delle autonomie locali.
PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETÁ
L’attività amministrativa deve partire e svolgersi dal livello più vicino ai cittadini per poi estendersi in cerchi concentrici, sempre più larghi: dal Comune, alla Provincia, alla Città metropolitana, alla Regione, allo Stato e all’UE à sussidiarietà verticale; oppure per iniziativa dei privati, singoli o associati, che intendono svolgere attività di interesse generale e si collegano pertanto ai compiti propri degli enti pubblici territoriali à sussidiarietà orizzontale.
RICORSI AMMINISTRATIVI E GIURISDIZIONALI
Tutti gli atti emanati dalla PA possono essere sottoposti a controlli, riesami o revisioni da parte di autorità amministrative, oppure da parte di giudici amministrativi od ordinari.
3. Organi ausiliari: introduzione
Appartengono alla PA anche due soggetti particolari che uniscono al carattere amministrativo anche una distinta e rilevante qualità giurisdizionale:
- Consiglio di Stato
- Corte dei Conti
A loro spetta sia la funzione di organi ausiliari rispetto a quelli di amministrazione attiva, sia quella di veri e propri organi speciali di giurisdizione (art.100).
4. Il Consiglio di Stato
Venne istituito nel Piemonte sabaudo nel 1831 à è ancor oggi il massimo organo di consulenza giuridico – amministrativa che agisce nello Stato.
Altre funzioni:
- tutela della giustizia nell’amministrazione
- pronuncia in via definitiva sulle decisioni sui ricorsi presentati dai privati o dagli enti pubblici contro gli atti amministrativi ritenuti illegittimi o, in taluni casi, inopportuni
Il Consiglio è diviso in 7 sezioni. Il Presidente del Consiglio di Stato, anno per anno, stabilisce quali sezioni svolgeranno funzioni giurisdizionali e quali consultive.
Ogni sezione è composta da 1 Presidente e 7 Consiglieri.
I membri:
- ½ in seguito a promoziona dalle file dei TAR
- ¼ da un selettivo concorso pubblico
- ¼ nominati discrezionalmente dal Governo tra personalità che, per competenze ed esperienza, possiedono l’idoneità e le qualità necessarie
I giudici del TAR e i componenti del Consiglio di Stato e Corte dei Conti sono indipendenti di fronte al Governo e sono dotati di propri organi di garanzia (Consigli di presidenza).
Il Governo può richiedere al Consiglio di Stato pareri inerenti la legittimità e congruità dei suoi atti rispetto ai canoni di buona amministrazione.
Pareri:
- facoltativi
- obbligatori: debbono essere appositamente richiesti e non farlo espone l’atto adottato senza l’audizione del parere richiesto alla possibilità di un suo annullamento per vizio di procedimento. Il parere obbligatorio è richiesto per:
- regolamenti adottati dal Governo
- coordinamenti di TU di leggi e di regolamenti
- decreti che contengono la decisione di ricorsi straordinari rivolti al Capo dello Stato
- decreti governativi con i quali si procede all’annullamento di atti amministrativi illegittimi.
È eccezionale, ma non del tutto esclusa, l’ipotesi che il parere debba essere non soltanto sentito, ma anche seguito à parere vincolante à ad esempio per il decreto governativo sul riacquisto della cittadinanza italiana che deve essere conforme al parere emesso dal Consiglio di Stato.
5. La Corte dei Conti
Dal 1994 sono state istituite sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei Conti + la tipologia dei controlli preventivi di legittimità + effettiva verifica sulla gestione della cosa pubblica.
COMPITI DELLA CORTE DEI CONTI:
- controlli interni intesi come capacità delle stesse amministrazioni di monitorare la propria performance
- rispondenza dei risultati agli obiettivi che affiancano e superano quello che è sempre stato il massimo traguardo, ovvero la legittimità formale nella specie della “conformità”.
- criteri di riferimento del controllo noti anche come standard o parametri obiettivi sui quali commisurare l’attività
2 ORDINI DI FUNZIONI DELLA CORTE:
- di controllo à riesame della legittimità e/o dell’opportunità di un atto svolto da un organo specializzato e indipendente
- giurisdizionali à in materia di contabilità pubblica, di pensioni civili e militari, di responsabilità dei pubblici impiegati nei confronti della PA
È composta da 14 sezioni, ma solo 3 svolgono funzioni di controllo; svolgono funzioni giurisdizionali le altre 11 e di queste ben 9 si occupano di impiegati pubblici (contabilità pubblica, pensioni civili, pensioni militari e pensioni di guerra).
A capo della Corte dei Conti sta un Presidente, e sono previsti i Presidenti di sezione, coadiuvati da Consiglieri e Referendari; svolge le funzioni di PM il Procuratore Generale, coadiuvato dai Vice-Procuratori. La nomina a magistrato della Corte dei Conti avviene per concorso. Tuttavia un certo numero di Consiglieri (fino alla metà dei posti disponibili) può essere nominato tra “esperti” scelti dal Governo, con delibera del Consiglio dei Ministri.
Art.100 – La Costituzione e le leggi garantiscono l’indipendenza dell’organo e la (sostanziale) inamovibilità dei componenti della Corte, in una posizione di garanzia assimilabile a quella di cui godono i magistrati ordinari e amministrativi
IL CONTROLLO PREVENTIVO
Art. 100, vi sono sottoposti:
- decreti governativi con incidenza sul bilancio dello Stato
- decreti del Capo dello Stato (come vertice amministrativo)
- contratti superiori a un certo importo
- atti relativi alla carriera dei pubblici impiegati
L’atto sottoposto a controllo non acquista efficacia fino a quando non sia stato ottenuto il visto della Corte dei Conti.
Il Consigliere della Corte può apporre o meno il Visto all’atto:
- se lo appone, l’atto prosegue il suo iter e viene pubblicato sulla GU
- se non lo appone, l’atto viene trasmesso al Presidente della Corte il quale lo sottopone a decisione motivata sul punto da parte della sezione di controllo
Se la decisione è contraria, il Ministro interessato può:
- accogliere le osservazioni e modificare l’atto secondo le indicazioni della Corte
- provocare una delibera motivata del Consiglio dei Ministri con la quale si ordina alla Corte di dar uso all’atto à l’atto viene registrato con riserva, senza responsabilità
IL CONTROLLO SUCCESSIVO
Art.100 – Sulla gestione del bilancio dello Stato.
Ma anche sulla gestione finanziaria degli enti alle cui entrate lo Stato contribuisce in via ordinaria (CONI, Biennale di Venezia, Teatro alla Scala…) à controllare il buon uso del pubblico denaro riferendo su ciò al Parlamento.
6. Il Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro (CNEL)
Istituito nel 1957 à rappresentanza “organica” delle categorie produttive: lavoratori e imprenditori.
È composto da:
- 121 rappresentanti di categorie produttive di beni e servizi tra pubblico e privato
- 10 rappresentanti delle associazioni di promozione sociale
- 12 esperti, da scegliere tra qualificati esponenti della cultura economica, sociale e giuridica
Le nomine sono adottate con DPR previa delibera del CdM. La carica dura 5 anni.
Il Governo e le Camere possono chiedere al CNEL pareri su materie che importano indirizzi di politica economica, finanziaria e sociale e, in genere, su ogni questione che rientri nell’ambito dell’economia e del lavoro. Sulle stesse materie il CNEL può, di sua iniziativa, esprimere alle Camere e al Governo sue valutazioni e proposte, così come può presentare un suo progetto di legge, utilizzando in tal modo la sua prerogativa più importante: iniziativa legislativa.
Rappresentanza “organica” delle categorie produttive…
7. La giustizia nell’amministrazione: introduzione
Quando sorge una controversia tra poteri pubblici e cittadini sugli ambiti delle rispettive sfere d’attribuzione, deve essere previsto un altro soggetto che, in posizione di terzietà e imparzialità nei confronti dei due litiganti, abbia il compito di dirimere la controversia e di decidere. à Questo “terzo” è colui al quale nell’ordinamento statale è affidata la funzione giurisdizionale: il giudice ordinario.
8. Diritto soggettivo e interesse legittimo
DIRITTO SOGGETTIVO
Posizione di vantaggio rispetto a un “bene della vita”, attribuita dall’ordinamento ad un soggetto, il quale può perseguire in via piena l’interesse a quel bene mediante il compimento di atti di volontà: poteri, facoltà e pretese: così si esprime la migliore dottrina àla posizione di diritto soggettivo è il rovescio di un obbligo di un altro soggetto.
INTERESSE LEGITTIMO
È la posizione soggettiva – qualificata e differenziata – che l’ordinamento riconosce a un soggetto in relazione a un “bene della vita” oggetto di potere amministrativo e consistente nell’attribuzione al medesimo soggetto di strumenti atti ad influire sul corretto esercizio del potere.
Esempio: il diritto di proprietà non è assolutamente inviolabile, ma è condizionato all’inesistenza di un interesse pubblico sullo stesso à se esiste, l’interesse pubblico prevale sul privato e il terreno viene espropriato.
È portatore di un interesse legittimo colui che chiede al Sindaco il rilascio di un permesso di costruire per edificare su un suolo di cui è proprietario.
9. Interessi semplici, diffusi e collettivi
Dagli anni ’70, riconosciuta alle associazioni culturali e protezionistiche la legittimazione a far valere gli interessi diffusi (riguardanti beni indivisibili appartenenti alla collettività – ambiente, paesaggio) à possibilità per tali soggetti di impugnare gli atti amministrativi ritenuti illegittimi.
Dal 1998, le associazioni per la tutela dei consumatori e degli utenti sono legittimate ad agire anche nei giudizi amministrativi per la difesa degli interessi collettivi (interessi differenziati in capo a determinati enti associativi).
10. Il sistema di giustizia amministrativa in Italia
Il Consiglio di Stato ha la giurisdizione sui ricorsi per incompetenza, eccesso di potere e violazione di legge, contro atti e provvedimenti di un’autorità amministrativa che abbiano ad oggetto un interesse legittimo à può annullare l’atto impugnato.
Art.24 – tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi.
Art.203 – il Consiglio di Stato e gli altri organi di giustizia amministrativa hanno giurisdizione per la tutela, nei confronti della PA, degli interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge (giurisdizione esclusiva) anche nei diritti soggettivi.
Art.125 – esistenza di organi giurisdizionali di primo grado (TAR) allocati nelle diverse Regioni e possibilità di sezioni staccate dal capoluogo regionale.
Art.111 – esistenza di un organo giurisdizionale ordinario (Corte di Cassazione) con il potere di decidere, ma esclusivamente per motivi inerenti alla giurisdizione, sui ricorsi contro le sentenze del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti.
Art.113 – riconferma solenne della tutela giurisdizionale piena, senza eccezioni, delle posizioni di diritto soggettivo e di interesse legittimo lese da qualsivoglia atto della PA; rinvio alla legge per la determinazione di quali organi di giurisdizione abbiano il potere di annullare gli atti amministrativi illegittimi e/o inopportuni à attualmente spetta ai TAR (in primo grado) e al Consiglio di Stato (in appello).
Il cittadino si può rivolgere al giudice ordinario affinché questi si pronunci sulla illiceità del comportamento che l’amministrazione ha eventualmente posto in essere in esecuzione di un provvedimento amministrativo illegittimo à egli può emettere sentenze costitutive e le altre sentenze di condanna, ma non può annullare l’atto amministrativo oggetto di impugnazione.
IL TAR
Hanno cominciato a funzionare effettivamente dal 1971 à in tutti i capoluoghi di Regione ha sede un TAR composto di 1 Presidente + almeno 5 magistrati (nominati con pubblico concorso).
Il TAR del Lazio è articolato in numerose sezioni, in quanto la sua competenza include anche gli organi dell’AP centrale.
FUNZIONI GIURISDIZIONALI DEL CONSIGLIO DI STATO
Egli è giudice d’appello (quindi, in secondo grado) à le sue sentenze sono inappellabili à si può ricorrere alla Corte di Cassazione solo quando si ritiene che il Consiglio abbia giudicato su materia non di competenza perché rientrante nelle attribuzioni del giudice ordinario.
Le sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato sono composte da 5 magistrati.
Gli organi di giustizia amministrativi sono molto vicini all’esecutivo e, organizzativamente, fanno parte della PA.
11. Le competenze dei giudici amministrativi
Competenza generale di legittimità a decidere sui ricorsi sugli atti amministrativi di cui si affermi l’illegittimità à causata da vizi:
- incompetenza: l’atto proviene da un’autorità diversa da quella alla quale era attribuito il potere per legge à per materia, per territorio, per grado à esempio, ritiro della patente fatto dal Questore, invece che dal Prefetto
- eccesso di potere: quando la legge lascia al provvedimento amministrativo la disciplina esatta del suo contenuto ed esso non rispetta alcuni principi generali à 1) se non si ricostruiscono esattamente i fatti (difetto di istruttoria) 2) se due casi sono simili e non li si tratta in modo simile (disparità di trattamenti) 3) se il potere vuole conseguire un certo interesse pubblico e lo si usa per altri interessi pubblici (sviamento)
- violazione di legge: se l’atto richiede l’osservanza di norme o regolamenti prima di essere posto in essere e ciò non viene fatto à obbligo di preventiva audizione del parere di un organo tecnico à se non fatto, l’atto è impugnabile ed annullabile
COMPETENZA SPECIALE DI MERITO à estende il potere di cognizione del giudice ai profili di opportunità dell’atto. 2 tipi:
- per ottenere l’adempimento dell’obbligo dell’autorità amministrativa di conformarsi al giudicato dei Tribunali, sia ordinari che amministrativi
- ordinanze del Sindaco, come provvedimenti intangibili e urgenti, quando agisce come ufficiale di Governo
Il giudice deve valutare atto e fatto, non più solo atto.
COMPETENZA ESCLUSIVA à sia su posizioni di diritto soggettivo che di interesse legittimo decide il giudice amministrativo à per evitare che il cittadino debba intraprendere due distinti processi.
12. Le autorità amministrative indipendenti
Commissioni amministrative variamente denominate, ma accomunate da tre caratteri:
- indipendenza da Governo e ministeri
- azione di vigilanza su importanti settori dell’economia
- garanzia di lealtà e correttezza degli attori dei settori in oggetto, nel rispetto della concorrenza
I componenti di tali Autorità istituite sono scelti fra persone di specifica e comprovata competenza ed esperienza à nominati dal PdR su proposta del PdC, previa deliberazione del CdM.
CONSOB (Commissione nazionale per la società e la borsa) – 1974.
Delicato e importantissimo compito di vigilare sulla completa correttezza delle borse e dell’attività delle società i cui titoli sono quotati. Può adottare provvedimenti a tal fine.
ISVAP (Istituto di vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo) – 1982
Monitorare il settore delle società commerciali di proprietà privata che vendono prodotti assicurativi e finanziari
AUTORITÁ PER LA GARANZIA NELLE COMUNICAZIONI – 1981 – riforma 1997
Il compito principale consiste nella vigilanza sulle norme concernenti l’emittenza televisiva
à libertà economica + libertà di manifestazione del pensiero + formazione dell’opinione pubblica.
AUTORITÁ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO – Antitrust 1990
- vigilare affinché nessuna impresa o soggetto economico acquisti o sfrutti una posizione di monopolio, o anche solo una posizione dominante nel mercato, con intese restrittive e concentrazioni
- l’autorità è competente anche in materia di contrasto alla pubblicità ingannevole
GARANTE DELLA PRIVACY – 1996 à vigila sul rispetto della privacy
AGENZIE NAZIONALI
ARAN (Agenzia per la rappresentanza globale delle PA), ANPA (Agenzia nazionale protezione ambiente), ANVUR (Agenzia di valutazione del sistema universitario e ricerca) à sono legate ognuna ad un ministero, ma godono di una significativa autonomia tecnica e professionale.
La più importante à Agenzia delle entrate à operativa dal 2001, svolge compiti con riguardo all’informazione e assistenza dei contribuenti, accertamento e controllo in materia fiscale, gestione del contenzioso tributario.
